全力推进“四化一体东部新区”建设，是市委、市政府认真贯彻党中央、国务院加快经济发展方式转变的战略要求，全面落实省委、省政府推进转型跨越发展的战略部署，深刻领会省委袁纯清书记关于“四化一同推进”的战略思想，紧密结合打造新基地新优势新朔州的战略任务，敏锐抓住转型综改试验区建设的难得机遇，立足我市区域发展基础和全市整体发展需要而确定的重大战略决策。建设“四化一体东部新区”，必然涉及到土地利用问题。8月23日，胡锦涛总书记在主持中共中央政治局第三十一次集体学习时强调，要落实节约优先战略，进一步完善符合我国国情的最严格的土地管理制度，坚持各类建设少占地、不占或少占耕地，以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长；坚持经济效益、社会效益、生态效益协调统一，不断提高土地利用效率；坚持统一规划、合理布局，促进区域、城乡、产业用地结构优化；坚持当前与长远相结合，提高土地经济社会发展的保障能力，努力建设资源节约型、环境友好型社会。

　　市国土资源局作为主管全市土地矿产资源的工作部门，在服务“四化一体东部新区”建设、保障全市转型跨越发展中肩负着重要的使命。如何合理配置资源，有效破解用地难题，更好地保障和服务全市转型跨越发展，更好地支持“四化一体东部新区”建设是摆在各级党委政府以及国土资源部门面前的一大课题。

　　一、我市土地资源和矿产资源的利用现状

　　1、土地资源利用现状。据2010年土地利用现状变更调查统计，全市国土面积10625.39平方公里，山地、丘陵、平川各占总面积的三分之一。全市实有耕地594.069万亩，园地1.379万亩，林地326.674万亩，草地418.366万亩，城镇村及工矿用地83.038万亩，交通运输用地45.224万亩，水域及水利设施用地41.845万亩，未利用地83.213万亩，其中盐碱地36.259万亩。

　　全市人均耕地面积3.86亩，是全省人均耕地1.8亩的2.14倍，是全国人均耕地1.37亩的2.82倍，比世界人均耕地3.4亩超出0.46亩。耕地中，15°以下耕地581.983万亩，占耕地总面积的98%，中低产田耕地面积占76.67%。但耕地立地条件差，耕地质量总体较差，土地资源利用亟待优化，节约集约利用水平亟待提高。

　　2、矿产资源利用现状。我市煤炭资源储量丰富，含煤面积约1711平方公里，占全市总面积的16%，分布在平鲁区、朔城区、山阴县、怀仁县和右玉县。累计探明面积约1484平方公里，探明储量约405亿吨，约占全省探明储量的六分之一；预测远景含煤面积约227平方公里，远景储量约17亿吨。探明储量中，历年累计已审批出去采矿区面积690平方公里、勘探区面积306平方公里，已批储量约293.4亿吨，其中历年共采出和浪费掉的探明储量约82亿吨；已批资源中剩余的探明储量约211.4亿吨。按75%的回采率、年采2亿吨计算，已批资源中剩余探明储量可采85年左右；包括远景储量未批煤炭资源面积约715平方公里，储量约128.6亿吨。

　　全市除67座地方煤矿外（不含中煤、同煤），有非煤矿山134座，开采的矿种包括：铁矿、铝土矿、粘土矿、白云岩、方解石和石灰岩等。

　　目前，全市境内有各类废弃矿山300余座。由于多年来的不规范开采和矿产资源的粗放利用，煤炭产业作为全市的支柱产业，在促进全市经济社会快速发展的同时，也给社会留下了众多安全隐患，生态环境遭到破坏、由于采矿引发的地质灾害频发，对人民生命财产构成了一定的威胁。

　　二、“十二五”期间，国家对我市国土资源的宏观调控政策和我市转型跨越发展的用地需求

　　1、国家对我市国土资源的宏观调控政策。按照《朔州市土地利用总体规划》（2006-2020），到2020年，全市新增建设用地总规模要控制在24.75万亩以内，其中国家、省重点项目就占去约19万亩，市、县两级仅有5万亩左右，其中新增建设用地占用耕地规模要控制在15万亩以内。平均每年市、县区两级用地规模在3500-4000亩左右。

　　2、近年来省下达我市建设用地指标情况。2009年，省下达我市建设用地指标270公顷，年底追加、奖励倾斜指标263公顷，共计533公顷（7995亩），加上省以上重点工程共报批土地1150公顷（17250亩）。2010年省下达我市建设用地指标236公顷，年底追加、奖励倾斜指标316公顷，共计552公顷（8280亩），加上省以上重点工程共报批土地1950公顷（29250亩）。两年实际报批数均大大超过全省地市平均用地水平。不难预测，“十二五”期间，省里下达我市可供市县（区）两级使用的用地指标不会超过5万亩（不含省以上重点工程）。

   　 3、“十二五”期间我市建设项目用地需求。按照市发改委的项目统计，全市“十二五”期间各类项目（包括省以上重点工程）共计961个项目，新增用地约31.6万亩，已纳入市级土地利用总体规划内的项目用地50953亩。其中2011年全市要启动实施重点工程226项目，总投资1800亿元左右，预计当年完成投资500亿元以上，这226项目，需新增用地约7.4万亩。

　　4、“十二五”期间投资项目需配置煤炭资源需求。按照市发改委的统计，全市“十二五”期间投资30亿元以上需配置煤炭资源的投资项目有8项，需配置煤炭资源34亿吨。

　　不难看出，“十二五”期间，经济社会发展对土地矿产资源的需求是刚性上升的，破解用地瓶颈、合理配置资源，保障转型跨越发展将面临严峻挑战。

  　  三、对策及建议

　　“十二五”期间，我市经济社会转型跨越发展，对土地和矿产资源的需求是刚性上升的。但与此同时，土地和矿产资源的瓶颈制约、政策滞后也将日显突出。各级党委政府、各大企业财团以及社会各界人士对国土资源管理的要求越来越高。可以说，国土资源管理工作当前矛盾突出、今后压力会更大，相当一个时期内，都将面临“保障发展、保护资源”的两难局面，承受着多重压力。如何破解这一难题，唯一的出路就是改革创新。借山西建设综改试验区之机遇、结合朔州的市情以及多年从事国土资源工作的实践，我觉得重点要从以下十个方面进行突破。

　　（一）从创新露天采掘场用地管理机制上求突破

　　中煤平朔公司是我市最大的煤炭企业，也是用地最多的企业，规划期内（2006-2020年），省国土资源厅给中煤平朔公司下达规划指标6939公顷（10.4万亩）。由于受用地指标、占补平衡指标和审批周期长的影响，在一定程度上制约了企业发展。去年以来，我们借省部签署《创新矿业用地管理机制合作协议》之东风，责成专人、聘请部省专家搞了一个课题，以中煤平朔公司为试点，探索对该企业的露天采掘场用地方式进行改革。基本思路是本着农民、政府、企业利益三赢的原则，对该企业的生产用地采取租赁用地、造地还农的办法解决用地需求。这项创新是全国首创，也是山西省第一家，受到国土资源部、省政府和省国土资源厅的表扬。目前我市上报的实施方案国土资源部已批复。下一步，我们要尽快实施。这个方案实施后，经省政府同意，除去中煤平朔公司永久性占地3.5万亩外，可节余近4600公顷（6.9万亩）的用地指标。省、市统筹安排后，可以重点解决我市朔城区、平鲁区、山阴县三个循环经济工业园区和其它大型招商引资地面工业项目的用地问题。

　　（二）从创新矿业存量建设用地整合利用机制上求突破

　　朔州因煤建市，煤炭产业是我市的支柱产业。2009年全市煤炭企业兼并重组整合后，保留67座地方煤矿，这67座煤矿都要按照标准化矿井的要求建设，所以要解决好朔州的土地问题，必须首先解决好煤炭企业的用地问题。针对这个情况，我们借省部签署《创新矿业用地管理机制合作协议》之东风，已经着手做了大量的工作，对全市保留的67座煤矿和关闭煤矿现状用地和标准化矿井建设规划用地情况全部摸清了底数，全市67座煤矿按照标准化矿井建设的要求，规划占地总面积1345公顷，现状占地面积858公顷，还需新增占地面积487公顷；全市关闭矿山企业可复垦耕地面积    507公顷，两者相抵，基本持平，略有盈余。为此，我们按照“政府主导、统一规划、现状确权、占补平衡”的指导思想，探索对零星分散已整合关闭的煤矿企业建设用地纳入土地复垦规划指标，并将这一部分指标与整合后的煤矿企业新增建设用地面积相抵置换。按现状确权，按工业用地出让给现保留的67座煤矿，按国家工业用地最低限价标准计算，预计全市出让收益在16亿左右，而用于农民安置补偿的成本价，按建设用地亩产值的6-8倍计算【按省政府《关于公布实施全省征地统一年产值标准的通知》(晋政发〔2009〕38号)计算】，共需1亿元，两者相抵，市县两级政府净收益可达15亿元。基本做法是由县区政府主导，统一规划，报市政府核准。目前我们已将实施方案上报省厅和国土资源部，等待批复。下一步我们要积极协调争取国土资源部尽快批准我市上报的方案。如果这个方案获得批准，将有效解决我市67座煤矿建设标准化矿井用地的问题。

　　（三）从城乡建设用地增减挂钩上求突破

　　城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。去年，怀仁县被省国土厅列入首批城乡建设用地增减挂钩试点县，今年，我市借此东风，在全市其余县区全面启动了这项工作。据六县区编制的城乡建设用地增减挂钩实施方案统计，全市通过城乡建设用地增减挂钩，可置换出2334.19公顷建设用地。目前，我市各县区编制的方案均已上报省政府待批。下一步，建议各级政府和国土部门要积极协调争取省政府和省国土厅尽快批准我市上报的方案。如果这些方案都获省政府和省国土厅批准，全市每年可争取建设用地指标3000-4000亩，将有效解决我市新农村建设、城乡公益事业等建设用地的需求。

　　（四）从新一轮土地利用总体规划编制中求突破

　　土地利用总体规划是国家集中统一管理土地的重要手段，也是实施土地用途管制的基本依据。所以，规划编制的科学与否，关系我市土地的合理利用和可持续发展。上一轮土地规划修编，由于我们各级对规划的重要性缺乏认识，对经济社会发展用地缺乏预见，使规划这个土地管理的龙头成为制约我市建设用地的主要瓶颈。到2009年末，全市耕地保有量为548.28万亩，基本农田保护面积为493.35万亩，全市基本农田保护率平均达到88%，有的县区高达97%，而且这些基本农田多数分布在建成区周围，导致一些项目由于不符合规划难以落地。在这方面，我们在编制新一轮市级土地利用总体规划时，吸取上次的教训，已经进行了大胆的实践和探索，经过精心组织，积极争取，科学规划，取得了突破性的效果。目前，我市市级土地利用总体规划（2006-2020）大纲、文本已经省人民政府批准。这次土地利用总体规划修编取得了四个比较满意的效果：一是耕地保护面积由目前的548万亩降为538万亩，减少10万亩；二是基本农田保护面积由现在的493万亩降为472万亩，减少21万亩，基本农田保护率由过去的88%降为86%；三是市区建成区面积由过去的27平方公里增加到44平方公里；四是将国家、省、市重点工程基本纳入规划内。目前，我市县乡两级土地利用总体规划修编工作也已全面启动，县级土地利用总体规划大纲省国土厅已批准；乡级土地利用总体规划修编工作已全面展开，预计年底前全部完成。建议各县区党委、政府对此工作要引起高度重视，认真研究，一定要在确保耕地保有量、基本农田保护面积的基础上，把区域经济社会发展规划、城乡建设规划、产业发展规划、基础设施规划等与土地利用总体规划做到有机衔接。这样规划完成后将为我市未来的发展腾出更大的发展空间。

　　（五）从改田造地，解决耕地占补平衡指标上求突破

　　耕地占补平衡，依据《土地管理法》的规定是指非农业建设经批准占用耕地的，按照“先补后占，占一补一”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照有关规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新耕地。耕地占补平衡是占用耕地单位和个人的法定义务。一个县区如果没有占补平衡指标，新上的建设项目需占用耕地的，国务院、省政府不予审批。从全省来看，多数县区已经没有后备资源，需要异地造地，省里每年都要给各市县区下达造地任务，如果完不成造地任务，有些项目就批不了。从我市来看，到今年6月底，全市仅结余占补平衡指标627.7834公顷（9416.751亩），有部分县区已没有占补平衡指标，导致有些项目难以落地。所以说，加大造地力度，解决占补平衡指标问题已迫在眉睫。

　　近10年间，我市通过开发整理土地7.3万亩，在保障经济发展、解决建设用地占补平衡目标的同时，有效增加耕地4.6万亩。实践证明，大力开展土地开发整理是有效解决占补平衡指标短缺问题的唯一出路。过去，我们都讲朔州是土地后备资源充足的地区，全市号称有盐碱地近200万亩。由于近年来水位下降等原因，部分盐碱地逐步演变为一般耕地，据2010年土地利用现状变更调查统计，我市现有盐碱地36.259万亩。据我们国土部门调查统计数据显示，目前全市除去沟沟叉叉及岩石裸露地等外，可开发成耕地的盐碱地和荒草地等后备资源仅有29万亩。这些仅剩的后备资源不仅是我们朔州的后备资源，也是全省仅存不多的后备资源，非常宝贵。所以，从我们朔州来讲，我们要对现存的36.259万亩盐碱地进行重点保护，一是可把“四化一体东部新区”上的地面工业项目和转型项目放在这些盐碱地上；二是把这些盐碱地作为战略储备，专项用于解决占补平衡问题。要坚决杜绝农业开发项目、中低产田改造等项目进入这36.259万亩盐碱地内，可把农业开发项目、中低产田改造等项目放在过去是盐碱地，现在已经演变为一般耕地的这些土地上。否则，我市仅剩的一点后备资源用不了几年将被消耗掉，这样不仅浪费了大量的人力、物力、财力，而且也不利于全市经济社会的可持续发展。我们要按照促进区域经济社会可持续发展的原则，有计划地开展改田造地，基本思路是按照“政府牵头、部门配合、市场运作”的模式，由市、县、乡三级政府牵头做好本区域年度新增建设用地预测工作，由县区、乡镇两级政府牵头根据本年度新增建设用地预测情况，按照“先补后占，占一补一”的规定，由县区国土资源部门负责立项，由县区、乡镇两级政府或国土资源部门负责向社会公开招标，有计划地组织造地。在资金保障上可将占补平衡资金、部分土地出让净收益等资金用于改田造地。造出的地，经验收合格后，纳入国家占补平衡数据库，由国土部门向牵头造地的市、县、乡政府发一个占补平衡地券，或者叫地票，由国土部门建立台账。这是一个有价证券，优先在全市范围内流通，经市政府行文同意后也可以在市外流通。涉及国家、省级以上重点工程项目用地，可由市县区人民政府统一定价，收回财政专户，用于造地；在市内流通，流通价格可由市政府根据市场价确定；在市外流通，可参考其他省市价格确定，从目前掌握的情况看，重庆、河北等地的价格已达到10万元/亩左右。这样不仅有利于全市统筹，也便于在全市范围内流通，而且效益非常可观，在一定程度上也能调动各级政府造地的积极性。这样可以从根本上解决我市城市基础设施建设、公益事业和新农村建设中占补平衡指标短缺的问题。

　　（六）从创新土地“征转分离”机制上求突破

　　土地报批周期长一直是制约项目及时落地的一大瓶颈。一个项目的用地手续如果在省级审批，至少需要半年时间，如果在国务院审批，至少要在一年以上。今年，省国土资源厅提出了实施土地“征转分离”的思路，目的在于有效缩短土地报批时间，确保项目按时落地。土地“征转分离”，是指土地征收和农用地、未利用地转用相对分离，即“先征后转”。我们知道，土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地变为国有土地的行为，土地征收是土地所有权和使用权的变更。农用地、未利用地转用是指将农用地、未利用地依法变更为非农建设用地来使用，其实质是对土地用途的变更。土地“征转分离”就是在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围内，将重点发展区域和项目集聚区的近期建设用地涉及的集体土地先行征收，没有项目用地使用时继续由农民按照原用途使用；有新上项目需用地时，占用新增建设用地计划办理农用地转用手续。

　　实施土地“征转分离”新机制的目的，就是为了有效解决征收和转用在时间、空间上的协调。“先征后转”可加快土地审批，缩短审批时限，保障重点工程项目及时落地；及早考虑被征地农民的统一安置，妥善解决被征地农民补偿问题。实行“征转分离”的范围是市、县区土地利用规划、城市规划和产业规划确定的建设用地。实行土地“征转分离”的基本思路是按照“整体征收、整体安置、整体保障、分批转用”的原则，由县级政府在对征收地块实施“征转分离”的必要性作出说明后，组卷上报征收土地材料，报省政府审批。县级政府根据省政府的土地征收批准文件，依法实施征地，并将新征土地统一纳入政府土地储备库集中管理。在被批准农地转用前，交由被征地农民耕作。征地后两年内，由市、县政府依据土地利用年度计划和用地需求，提出农用地、未利用地转用申请。

　　通过实行土地“征转分离”机制，既有利于实施土地利用功能区规划，保障重大工程项目建设进度与用地供应在空间、时序上的协调，又可以提前集中安置农民，还能有效杜绝因征地而荒芜土地特别是撂荒耕地现象。这项工作待省国土资源厅付诸实施后，我们将尽快在全市推行，全力推动这项工作的开展。

　　（七）从积极争取年度计划指标和收购部队农场用地上求突破

　　一是吃透有关用地政策文件精神，抓好项目申报的各项前期准备工作，全力争取用地指标，最大限度争取省政府的支持，以确保重点项目、重点建设和产业政策鼓励发展的项目用地。二是从北京军区政治部部队农场再收购一定数量的土地。北京军区政治部朔州农副业基地军事用地规划面积2万亩，2009年，市政府已收购回3050亩，目前还剩9337亩土地。下一步，我们要积极协调争取北京军区政治部同意，再从北京军区政治部朔州农副业基地军事用地中收购一定数量的建设用地，以此解决市区城市建设用地短缺的问题。

　　（八）从盘活存量建设用地上求突破

　　存量建设用地是指现有城镇建设用地范围内的闲置未利用土地和利用不充分、不合理、产出率低的土地，即具有开发利用潜力的现有城镇建设用地。存量建设用地包括城镇建设闲置土地和低效利用的土地。盘活存量建设用地，就是对不同类型的存量土地，分别采取不同的处置办法，重新安排利用。

　　据统计，2007年至2011年上半年，我市共报批土地94个批次（包括开发区），面积42821.523亩，共供应土地面积18407.829亩，未供土地面积达24413.694亩，供地率仅为42.99%。再加上供而未用、政府储备等，全市目前存量建设用地达5万多亩,相当于我市2010年落实土地利用年度计划指标的1.7倍，如果将这些土地依法重新处置利用后，可大大缓解全市建设用地紧张的矛盾。建议各级政府和国土部门要加大盘活存量建设用地工作力度。如果这些土地得到有效盘活，可为全市缓解5万多亩的用地指标。

　　（九）从创新矿产资源配置机制上求突破

　　利用资源调结构、换项目，是市委市政府转变经济发展方式、推动转型跨越发展的重要举措。创新矿产资源配置机制，就是按照市委市政府调整产业结构的总体部署，改革资源配置方式，充分利用好我市的优势资源，变资源优势为竞争中的成本优势，更多地掌握市场交换的话语权、市场竞争的主动权、市场开发的优先权。用资源换资本、换技术、换市场、换项目，促进全市产业结构升级和转型跨越发展。

我们国土资源部门按照市委、市政府的总体部署，重点要做好市发改委统计的全市“十二五”期间8个投资30亿元以上的地面工业项目的煤炭资源配置工作。

　　（十）从解决农业现代化用地上求突破

      农业现代化是“四化一体”的基础。按照市委“四化一体”东部新区建设思路，涉及的四个县区和市经济开发区的38个乡镇、733个行政村、四个国营农牧场，区域总面积4000平方公里，人口120多万人，其中农业人口就有73万人。“四化一体”东部新区发展现代农业示范区具有较好的优势，今年以来，我们国土部门在吃透上级政策的基础上，从政策上全力支持设施农业、农产品加工业等快速发展，为促进“一村一品”、“一县一业”，促进农民增产增收已经作了大量的工作。对设施农业用地，由各县区国土资源部门与农业部门合作，及时审查设施农业用地申请，报请县政府批复同意后作为农用地管理；对以农业为依托的休闲观光农业以及各类农业园区，其农业生产部分可作为农用地管理，确需建设永久性设施的可按照非农建设用地报批和管理；对以农、林、牧、渔业产品初加工为主的工业项目，可按不低于所在土地等别相对应的《全国工业用地出让最低价标准》的70%确定土地出让底价。